Er det noe vits å sette prislapp på store offentlige prosjekter?

Nå bygger vi Fornebubanen! Men la oss være ærlige med oss selv. Å grave 8 kilometer med tuneller og undergrunns infrastruktur under tettbygde Oslo gjennom alt som er av forkastninger, svakhetssoner, grunnvann og kvikkleire – og krone det med en ny bombastisk Majorstua stasjon som skal bli Nordens storhet – er ikke billig. Det er nærmest galskap å prøve på noe sånt, med mindre det er ytterst nødvendig.

Det er kanskje derfor vi måtte legge oss på et absurd lavt kostnadsanslag den gangen i 2013, ellers hadde det aldri blitt noe av. Når realitetene synker inn, og kostnadssprekken er på 500 prosent, så er det for sent - vi har allerede begynt på bygge.

Dette er ikke noe unntak. Kostnadssprekker – og gigantiske sådanne – i store offentlige prosjekter, er nemlig blitt regelen, snarere enn unntaket, viser rapporter fra Kommunerevisjonen. 14 av 16 prosjekter som er gransket i en av disse rapportene, har sprukket med 23 milliarder kroner til sammen de siste få årene. Det blir over 30.000 kroner per Oslos innbygger (siden Viken tar litt av regningen). Men med tanke på at barn ikke betaler skatt, så blir dette nok noe mer. Det er bare å starte kronerullingen, folkens!

Heldigvis har Oslo kommune startet, og kostnadssprekken for Fornebubanen sendes rett til bilistene, med 40 prosents bompengeøkning fra 1. september.

Grunneierne i prosjektene på Fornebu har også blitt såpass bekymret, at de har økt sine bidrag til spleiselaget med 1,3 milliarder kroner, og er oppe i 2,1.

Andre må også ta del i regningen. For eksempel vil 12-milliardsprekken for vannforsyningen belastes de som drikker vann, det vil si, de fleste av oss i Oslo.

Tøyenbadet og Manglerudbadets kostnadssprekker på henholdsvis 400 millioner og 600 millioner må dekkes også. Småpenger, men likevel. Mange hundre millioner små, blir en stor milliard, det og!

Det er vel også bare et tidsspørsmål før prislappen for Fornebubanen bikker 40 «bobler». Med den utviklingen blir sluttregningen stratosfærisk når herligheten en gang står ferdig. Ifølge planen i 2029, men med tanke at det blir åpne byggegroper, både på Skøyen og Majorstuen, så blir vel ingen overrasket om vi ender på langt ut på 2030-tallet.

Fornebubanen er en ny T-banestrekning, som skal gå fra Majorstuen til Fornebu. Banen skal bygges i samarbeid med Oslo kommune og Viken fylkeskommune. Denne T-baneutbyggingen er den største i Norge siden de store utbyggingene av T-banen på Oslos østkant på 1960- og 70-tallet. Foto: Oslo kommune / PGF

I tillegg så må vel veier og hele delbydeler stenges for gjennomfart for flere måneder og år av gangen. Butikker må stenges. Gateløp gjøres om. Grunneiere og beboere må holdes skadesløse.

Det må dessuten bli politisk enighet om å sende flere ekstraregninger til bilister når regningen bikker 40, 50, 60 milliarder, og kanskje litt til.

Finnes det egentlig noen kostnadsoverslag vi kan stole på? Finnes det en magisk sum som setter en endelig stopper for ambisjonene?

Neppe.

Som politisk redaktør i Avisa Oslo, Eirik Mosveen, sier: «Vi er ikke en pølsebod. Det tar seg ikke ut å stoppe allerede påbegynte prosjekter».

Hvem trenger realisme?

Det får meg til å lure, er det egentlig noe vits i å lage kostnadsoverslag for store offentlige prosjekter, bare for å irritere oss over at de blir overskredet? Kanskje bare gjøre som i Sovjetunionen – finn et verdig prosjekt for å øke unionens eller oblastens prestisje eller makt, lag en femårsplan og sette i gang med byggingen, koste hva det koste vil. For har vi råd til å la være når vi først har begynt? Det blir bare flaut for alle.

Hva sier teorier om prosjektledelse om slikt? Hva foreligger det av krav om kost-nytte-analyser før regningen for megalomaniene sendes til skattebetalerne? Finnes det noe slikt i det hele tatt? Blir de fulgt?

I 2021 skrev Fredrik Svartdal Færevaag, Høyskolelektor i Høyskolen Kristiania en artikkel kalt «Planleggingens psykologiske slagside». Han skriver om «planleggingsfeilen» om at vi legger urealistiske planer for oppgaver og prosjekter ved at vi setter av for lite tid og ressurser.

Feilen er heller ikke ny, den stammer helt tilbake fra 70-tallet. Og vi lærer aldri. Hvorfor? Fordi:

• Vi ser på tidligere feil som et unntak fra regelen. Det at «unntakene» virker å treffe nærmest hver gang, tas ikke høyde for i den opprinnelige planen.

• Vi tror vi vurderer hvor lang tid en oppgave skal ta, når vi i realiteten vurderer hvor lang tid den ideelt sett burde ta.
  

Dette gjelder ikke bare beslutningstakere i store prosjekter, men også hvermannsen som planlegger å pusse opp kjøkkenet eller rydde i blomsterbedet.

Med andre ord, er vi uforbederlige. Drømmer fremfor realitet altså. Man skulle tro at folk med ekspertise og spisskompetanse i prosjektering visste bedre. Kanskje de gjør det, men det hjelper ikke? For Færevaag skriver videre:

«Vi har kunnskapen og verktøyene for å redusere planleggingsfeilen, men dette vil sannsynligvis møte motvillighet: Realistiske budsjetter gjør at prosjektene må nedskaleres, og vi får ikke de store, prangende byggene, de flotte stupetårnene, eller de luksuriøse kontorene som planleggingsfeilen muliggjør. Tilgivelse er lettere enn tillatelse, og planleggingsfeilen består».

Realismen står i veien for prangende prosjekter altså.

Grøss, tenk om realisme skulle styre offentlige prosjekter! Tenk om en stakkars realist hadde kommet til Oslo rådhus i 2013 med forslag om å bygge en T-bane gjennom Oslo vest til Fornebu for 26 milliarder og tredoble bompengeavgiftene for å få dette til.

Forslagsstilleren hadde nok blitt kastet på «hue og ræva» ut av rådhuset for å våge å presentere et «uvettig megalomani og storhetsvanvidd». Planen hadde blitt begravet allerede da, sammen med forslagsstillerens politiske karriere.

Det er faktisk veldig reelt, fordi da de justerte kostnadene for den nye brannstasjonen på Bryn viste en kostnadssprekk på 2,6 milliarder (fra 1,9), så ble stasjonen skrinlagt. Da var allerede 215 millioner kroner brukt opp. «Aldri sjekk en god historie», er en floskel som journalister kjenner til. Kan hende det gjelder prosjektering også?

Så kanskje like greit at vi lurer oss selv, og lar politikere lure oss opp i stry? I motatt fall, hvordan skal vi ellers bygge grandiose megaprosjekter og rettferdiggjøre prislappen?

Et av alternativene til nye Majorstuen stasjon. Hele området fra dagens stasjon til Valkyries plass skal ombygges. Foto: Asplan Viak / Ruter / Oslo kommune

De som vet minst, roper høyest

Men Oslo kommune er ikke alene, og dette er i aller høyeste grad typisk både for staten, og Stortinget, demokratiets sentrum, noe vi fikk ettertrykkelig demonstrert.

I 2018 este kostnadene for Stortingets prosjekt i Oslo sentrum fra 350 millioner i 2013 til 2,3 milliarder i 2018. Det skulle bygges post- og varemottak, ny innkjøringstunnel og rehabilitering av Prinsens gate 26. Prosjekteringen tok tilsynelatende ikke mye hensyn til problemer som medfører slikt arbeid i en bykjerne, som infrastruktur i grunn, mulige arkeologiske funn, interessenter som skal opprettholde normal virksomhet i byggeperioden, trafikk, sikkerhet, og så videre. En skulle tro dette var kostnadsestimeringens ABC?

En masteravhandling fra Universitetet i Stavanger 2021 tok for seg Stortingets byggeprosjekt. Der stilte studenten et veldig godt spørsmål: Hvorfor oppstår kostnadsoverskridelser selv om det foreligger teori og erfaringer for et vellykket prosjekt?

Ja, hvorfor?

Forfatteren trekker blant annet fram Dunning-Kruger-effekten. «De som vet minst, roper høyest. De som er mest kunnskapsrike holder mer kjeft, og det er lett for at ledere hører på de som skriker høyest og virker mest skråsikre. Magefølelsen til mennesker kan være så overbevisende at avgjørelser blir tatt ene og alene basert på den. [..]»

Estimeringen av Stortingets renovasjon var dessuten mangelfull og gjennomgående preget av tidspress. Grunnlaget for å estimere kostnader har vært svakt og direkte mangelfull. Det manglet nødvendige risikovurderinger og kost/nytte-analyser.

«Når ledelsen i tillegg vektlegger sluttdato for ferdigstillelse i stor grad, slik at forprosjekt og konkurransegrunnlag får et såpass tidspress, så ringer de fleste varsellamper om at dette er et prosjekt med mulig overskridelse.»

Hvilket tidspress? Et aggressivt tilfelle av planleggingens psykologiske slagside? Et brennende ønske om å fullføre prosjektet i tide før Stortingsvalget? Hvem vet.

I krysset mellom Nedre Vollgate og Tollbugata i Oslo ble enorme gravd ut for å gjøre plass til en ny tunnel fra Stortinsgata til Stortingets nye post- og varemottaket under Wessel plass. Foto: Tore Meek / NTB

Drikkevannsprosjekt 50 år forsinket

I 2021 ble det klart at Oslo får en ekstraregning på over 12 milliarder kroner for den 19,5 kilometer lange råvannstunnellen fra Holsfjorden i kommunene Lier og Hole, via Bærum, til Oslo kommune. Fra før trodde man at dette skulle koste «bare» 7 milliarder ekstra.

Regningen, det får selvfølgelig innbyggerne, i form av høyere avgifter. Så deilig det er å alltid ha noen å sende regningen til, selv om man trår litt feil av og til (les: alltid).

Når politikere i Oslo og Viken kjører på videre, selv etter en kostnadssprekk på fantastiske 500 prosent, er det klart at prisen ikke spiller noen rolle lenger.

Byrådet mener at dette «egentlig» ikke er en kostnadssprekk, siden de første anslagene ble gjort i en tidlig fase. Men er det egentlig så vanskelig å lage et realistisk overslag allerede i en tidlig fase?

Det merkelige her er også at Oslos politikere har i 60 år har visst at Oslo mangler drikkevann, uten å gjøre noe med saken, før Mattilsynet ila Oslo dagbøter på én million kroner fra 2019.

Planleggingsfasen psykologiske slagside slår dermed til igjen. Drikkevann er ikke like sexy å klippe snorer for som nye veier og T-banestasjoner. Det er bare noe man må gjøre. Det er noe innbyggere forventer som et minimum fra sine folkevalgte. «Too big to fail», som det heter. Så like greit ikke å snakke så høyt om hvor mye det egentlig koster. Da blir det mindre penger til andre prosjekter.

Som for eksempel Oslo-Viken-prosjektet Fornebubanen.

«Krevende byggeområde»

Fornebubanen skal forbinde Fornebu-halvøya med resten av Oslos t-banenett, og derfor gjøre halvøya i Bærum til et paradis for eiendomsutviklere. Fjær i hatten også for miljøforkjempere som får ekspandert kollektivtrafikken og irritert bilistene med høyere avgifter. For dem gjør det jo absolutt ingenting at det blir så smertefullt å kjøre bil at ingen gjør det lenger, da blir klimaet vinneren. Alle vinner, med andre ord.

Men hvis inntektene fra trafikken faller – hvem skal betale for Fornebubanen da?

Planen er å bygge tre nye stasjoner, Fornebu, Flytårnet og Fornebuporten. Banen skal deretter gå gjennom Lysaker, Vækerø, Skøyen, og kulminere en i en splitter ny Majorstua stasjon under bakken, selvfølgelig med flest mulig boliger med minst mulig boareal i hver i et firkantet glasstårn på toppen, som seg hør og bør i et moderne Oslo. Fortetting, heter det.

Til sammen åtte kilometer spor. Det skal bygges i helhet under bakken. Opprinnelig prislapp? 4,5 milliarder kroner anslått i 2013.

Men vent, i det opprinnelige kostnadsanslaget var ikke utgifter til stasjoner og vognbase tatt med. Så man måtte plusse på fem milliarder til. Det er kanskje en fordel med stasjoner og vognbase ja, når man først skulle bygge ut T-banen. Godt noen tenkte på det!

Før dette ble altså kun selve tunnellen vedtatt bygget av Bærum og Oslo kommune, basert på en sjablongverdi per meter.

Etter at det viste seg å være fullstendig urealistisk, sa utviklingsdirektør i Ruter den gangen at:

«Det er nå opp til våre eiere, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, å få inn pengene på en eller annen måte. Vi jobber tett sammen med dem for å se hva man kan få til».

Fem år etter dette utsagnet var prisen økt til 13,8 millarder, så 16 milliarder, og i 2020 stod man overfor en regning på 20 milliarder. En ekstern kvalitetssikring viste nemlig at særlig stasjonene på Skøyen og Lysaker vil ligge i et meget krevende byggeområde med jernbane, næringsbygg og annen infrastruktur.

Krevende byggeområde: Bildet er av Skøyen i Oslo. Her skal en av de nye t-banestasjonene ligge. Foto: Google Earth

Nei, gå 'ta' banen! Skøyen og Lysaker et krevende byggeområde?!

Hvem skulle ha trodd det? Jeg som trodde det kun var nepebønder der. Ikke noe E-18 med påkjøringsramper og lokk, næringsbygg, boliger, bensinstasjoner, togspor, togparkering, togstasjoner, og tunneller og båtplasser. Men til mitt forsvar er jeg fra Oslo indre øst, så hva vet jeg. Det er kanskje noen av de som lagde estimatet også.

P85? P50? Hva med P-null?

Anslaget på 20 milliarder har siden økt til 26,4, ble det kjent i april i år. Og på dette tidspunktet er prisstigning kun til 2021 tatt med, mens T-banen er ikke ventet å åpne før 2029.

Pressemeldingen fra april i år gir noen kryptiske forklaringer på kostnadsoverskridelsene.

• Forskjøvet byggetid for flere arbeider
• Økte kostnader for Fornebu stasjon og base
• Økte kostnader for bygging av Flytårnet og Fornebuporten stasjoner
• Lengre byggetid for Skøyen stasjon
• Økte kostnader til prosjektering
• Kompliserte grunnforhold
• Markedsusikkerhet, og usikkerhet knyttet til reguleringsprosesser og grunnerverv

Spørsmålet er nå hvor høy denne regningen blir til «slutt». Det er interessant at pressemeldingen viser til forventet kostnad (P50) og kostnadsramme med usikkerhetstillegg (P85). Det er altså P85-rammen som er på 26,4 milliarder.

P50 er i teorier om prosjektledelse et estimat som rett og slett betyr at det er kun 50 prosent sikkert at prosjektet ikke vil gå over budsjett. P85 betyr at det er 85 prosent sikkert, og at det er 15 prosents sjanse for budsjettsprekk.

Foto: Asbjørn Rolstadås / Lisens: CC BY NC SA 3.0 / SNL.NO

Kravet for gjennomføring av en P50 og en P85-analyse ligger i kravet om en såkalt kalt KS2-rapport. Det er et annet dyr, og står for «kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag» og er en del av statens egne teorier om prosjektstyring, sammenfattet i et rundskriv, som igjen er basert på statens utredningsinstruks og økonomiinstruks. Nå er ikke Fornebubanen et statlig prosjekt, men rundskrivet gjelder også for kommunene når det har såpass stort omfang, og særlig når staten skal med i spleiselaget.

KS2 krevde altså at det gjennomføres en styringsramme (P50) og kostnadsramme (P85).

Imidlertid, hvis påstanden er at det er bare 15 prosent sjanse for at kostnadsrammen på 26,4 milliarder 2021-kroner overskrides, og 85 prosent sjanse for at prisen blir 26,4 milliarder eller lavere, så fremstår det som komisk tatt i betraktning at vi vet allerede nå at dette er altfor lite.

For det første så er summen ekskludert mva. Får vi momsfritak fra Stortinget? Så hyggelig.

Summen er også ekskludert lønns- og prisstigning i byggeperioden. Den foreslås nå til å settes til 5,7 prosent. Dermed øker kostnadsrammen med 3,9 milliarder til 31,4 milliarder.

5,7 prosents økning? I løpet av hele byggeperioden? Den var jo på 3,5 prosent bare i 2021.

Så er vi egentlig fortsatt på en slags P0? Noe som i teorien kalles et basisestimat?

Hva er det egentlig vi driver med her? Jeg forstår ikke. Er det noen som gjør? Er det det som er hele poenget?

Løsning: Send regningen til velgerne

Det er dette diffuset Oslo bystyre fikk i fanget da de skulle bestemme om man skulle fortsette med prosjektet og hvordan det skulle finansieres i slutten av april. Kostnadsoverskridelsene sluker nesten alle inntektene på 15,5 milliarder gjennom bompengepakken Oslopakke 3 de neste fire årene. Klart noe måtte gjøres. Bompengene må økes!

Imidlertid er det ganske tydelig at dette fortsatt ikke er nok. Det er ikke nok penger til å dekke utgiftene for den nye spektakulære Majorstua T-banestasjon, som skal bygges både under bakken og over. Derfor skal pakken reforhandles i 2024, og det blir antakelig ny fantasiregning som sendes til alle som kjører i eller gjennom Oslo.

Når politikere i Oslo og Viken kjører på videre, selv etter en kostnadssprekk på fantastiske 500 prosent, er det klart at prisen ikke spiller noen rolle lenger. Fornebubanen skal bygges, koste hva det koste vil. Dersom du ikke ønsker å bli med på å betale for herligheten, så kan du like gjerne flytte ut av regionen først som sist.

Tenk hvis det allerede i 2013 hadde blitt tatt høyde for at Fornebubaneprosjektet må ta i betraktning, sånn tatt fra luften fra en heidundrende dilettant som meg:

• Utredning av grunnforhold
• Fremtidige justeringer av plantegninger på grunn av uoppdagede grunnforhold
  
• Komplikasjoner og kostnader forbundet med bygging i tettbygde og tett trafikkerte strøk, omlegging av trafikk, m.m.
  
• Konflikt med andre undergrunnsinstallasjoner
• Realistiske anslag på utgifter til sikring av byggefasen
• Lønnsvekst under prosjektfasen
• Prisvekst på materialer i prosjektfasen

Jeg tenker at P85 ville antakelig ha bikket 30 milliarder allerede i 2013 for å bygge T-banen ut til nabokommunen. Men som overnevnt, da hadde prosjektet nok blitt lagt i skuffen for alltid.

«Systematisk lave estimater»

Halvard Kilde og Alexander Smidt Olsen i Metier OEC skriver at prosjekter nærmest systematisk etablerer for lave estimater, fordi prosessen ikke håndterer usikkerhet i tråd med beste praksis. I tillegg eser omfanget av prosjekter ut underveis basert på ønsker fra en rekke interessenter. Prosjekteier gir dessuten sjeldent en disiplinerende styringsramme helt fra starten for å tvinge fram prioriteringer.

Når det gjelder Fornebubanen, er det jo Oslo og Viken som er prosjekteiere. Hvordan skal de disiplinere seg selv når grandiose prosjekter skal gjennomføres? Det er jo bare å sende regningen til velgerne. De skal bare klippe snorer.

Fornebubaneprosjektet ble håndtert riktig sånnsett - bare sett spaden i jorda og sett i gang. Det ble inngått kontrakter for 2,9 milliarder allerede før kostnadene og finansieringen ble utredet. Nå har vi ikke noe valg.

Wenche Foss sa en gang at veien til lykke er å ha det gøy og betale det det koster. Politikere ser ut til å ha skjønt det.