Riksrevisor i godlune etter sjekk av Ukraina-bistand

(Artikkelen er først publisert av Panorama Nyheter):

Riksrevisjonen kom tirsdag med fire rapporter som undersøker forvaltningen av den norske Ukraina-støtten. To av rapportene tar for seg den militære støtten og to tar for seg den sivile.

Konklusjonen er at de overordnede formålene med støtten til Ukraina er oppfylt: Den har støttet landets behov og kommet raskt fram.

– Dette er viktig, ikke bare for Ukrainas frihetskamp. Krigens utfall har også stor betydning for vår egen nasjonale sikkerhet. Så er det noe uvant for meg som riksrevisor å si dette, men vi mener altså at denne undersøkelsen ikke gir grunnlag for kritikk, sier riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen.

Stortingets særegne forutsetning 

Han understreker at den uvanlig milde dommen over en bistandsinnsats må ses i lys av Stortingets særegne forutsetning for Ukraina-bistanden.

Risikoen for at Russland lykkes med sin angrepskrig, gjør at Stortinget er villig til å akseptere en større risiko for Ukraina-støtten enn normalt. Schjøtt-Pedersen understreket sterkt at dette var et viktig bakteppe for de undersøkelsene Riskrevisjonen har gjort så langt.

Ifølge Schjøtt-Pedersen er det et historisk unntakstilfelle når Stortinget har lagt den typen forutsetninger til grunn for kontroll med en bistandsinnsats. 

– Jeg skal ikke være helt bombastisk, men så langt jeg kjenner til er dette helt spesielt. Det er i denne sammenheng viktig å ha med seg at det dreier seg om et svært, svært stort beløp, en bistandsinnsats på 274,5 milliarder kroner. Derfor er det også viktig at Riksrevisjonen er aktive og gjennomfører revisjoner. Slik at folket og Stortinget, som folkets representanter, kan ha tillit til at disse midlene anvendes på en god måte, sier han til Panorama.

Store pengesummer i sving

I desember 2025 vedtok partiene på Stortinget å gi 85 milliarder kroner i støtte til Ukraina i 2026. Nansen-programmet har en totalramme for samlet sivil og militær bistand på 274,5 milliarder kroner for perioden fra 2023 til 2030.

Det årlige omfanget de siste årene er langt mer enn Norge noen gang har gitt til noe annet mottakerland for bistand. 

Økokrim advarte forrige måned om en forhøyet korrupsjonsrisiko i forsvarssektoren. De viste til at svært store økonomiske midler sluses gjennom offentlig forvaltning i løpet av korte tidsrom.

– Stortinget har bestemt at det er nulltoleranse for mislighold. Samtidig er det bestemt at når vi gir støtte til et land i krig, må vi akseptere en større risiko enn vi ellers ville gjort, sier Schjøtt-Pedersen.

For å balansere disse hensyn opp mot hverandre, har Riksrevisjonen startet et eget program der Ukraina-støtten revideres mens programmet pågår.

Manglende militær internkontroll

Riksrevisjonen har avgrenset sine kritiske merknader til områder der det til tross for hva som er praktisk mulig i en krigssituasjon, burde ha vært mulig å tilrettelegge en bedre forvaltning.

Her er hovedkonklusjonene:

• For den militære støtten finner Riksrevisjonen samlet sett at rask gjennomføring og ukrainske behov har vært styrende for den norske militære støtten, men at det ikke har vært en tilstrekkelig internkontroll for å sikre oppfølging og kontroll av midlene.
• For den sivile støtten finner Riksrevisjonen samlet sett at Utenriksdepartementet og Norad i en krevende situasjon har greid å gi støtte i tråd med Ukrainas behov. Samtidig viser revisjonene enkelte svakheter ved bistandsforvaltningens risikovurderinger, knyttet til informasjonsdelingen fra departementet til Norad og dokumentasjonen av Norads kontroll med bruken av tilskuddsmidlene.

– Ikke tilfredsstillende

Riksrevisjonen peker på flere tilfeller hvor det mangler vurderinger av risiko for korrupsjon. De har gått gjennom beslutningsgrunnlaget for 40 avtaler innenfor den sivile bistanden. 

I åtte av dem ble det ikke vurdert risiko for korrupsjon eller risikoreduserende tiltak for korrupsjon før avtalene ble inngått. For 15 av avtalene ble dette kun delvis vurdert.

Det er ikke tilfredsstillende, fastslår Riksrevisjonen.

– Det er heller ikke tilfredsstillende at Utenriksdepartementet ikke har etablert systemer og rutiner som sikrer at Norad mottar all informasjonen de trenger for å forvalte bistanden, sier Schjøtt-Pedersen.

Avtalen med FNs organisasjon for kvinners rettigheter og likestilling (UN Women) på ti millioner kroner, er et eksempel der risiko for korrupsjon eller antikorrupsjonstiltak ikke er vurdert. Korrupsjon er ikke nevnt i beslutningsnotatet. 

Avtalen med Verdensbanken om et krisefond (IDA Spur) på én milliard kroner er et annet eksempel. Det eneste som står om korrupsjon i beslutningsgrunnlaget, er dette: «I og med at finansieringen vil gå til Bank-initierte program vil Bankens safeguards gjelde. Vi finner dette dermed dekkende for ivaretakelse av de tverrgående hensynene, inkludert korrupsjon.» 

Svak dokumentasjon av kontroller

Ordet korrupsjon er nevnt, men det gjøres verken en vurdering av risikoen for korrupsjon eller risikoreduserende tiltak, skriver Riksrevisjonen om Verdensbank-avtalen.

Et tredje eksempel er en avtale med Den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) på 350 millioner kroner.

I sin fjerde undersøkelsesrapport har Riksrevisjonen vurdert hvordan Norad etterlever det gjeldende regelverket for utbetaling og oppfølging av den sivile bistanden.

«Riksrevisjonen forstår at det ikke kan forventes samme omfang og kvalitet som man ellers ville forvente, for forvaltningens saksbehandling. (...) Det er likevel ikke tilfredsstillende at Norads oppfølging og kontroll av tilskuddene i flere tilfeller er mangelfulle, og at de ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer sine kontroller og vurderinger», heter det i Riksrevisjonens pressemelding.

Norad merker seg forbedringspunkter

Norad-direktør Gunn Jorid Roset sier i en kommentar at forbedringspunktene Riksrevisjonen påpeker representerer god læring for etaten.

– Riksrevisjonen konkluderer med at det gjøres mye god forvaltning av sivil støtte til Ukraina, samtidig som det er forbedringspunkter. Vi jobber kontinuerlig med å styrke forvaltningen og risikoarbeidet for Nansen-programmet, sier Roset.

Riksrevisjonen opererer med tre grader av kritikk og konkluderer med laveste grad, ikke tilfredsstillende, i sine rapporter om forvaltning av Nansen-programmet.  

– Vi gjør kontinuerlig tilpasninger for at norsk bistand skal bli enda bedre. Anbefalingene fra Riksrevisjonen bidrar til at vi kan gjøre viktige justeringer. Nansen-programmet er stort og komplekst. Vi lærer hele tiden og gjør forbedringer, sier Roset.

Hun mener at kontroll på pengestrømmene og gode risikovurderinger rundt korrupsjon hele tiden har stått sentralt i Nansen-programmet for Ukraina. 

– Vi har tydelige krav til partnere og har bygget solide systemer for å forebygge og avdekke at norske midler ender i korrupsjon, sier Roset. 

Norad-sjef Gunn Jorid Roset forsikrer om at hun har merket seg Riksrevisjonens kritiske merknader. Foto: Andrea Gjestvang

Manglende internkontroll

Nærmere tre år etter at de første tilskuddene gikk til Ukraina, har Forsvarsdepartementet fortsatt ikke ferdigstilt et internkontrollsystem, understreker Riksrevisjonen, som mener dette er lite tilfredsstillende. 

Forsvarsdepartementet har ikke gjort nok for å sikre at tilskuddsmidler blir benyttet etter formålet, og at materiell kommer fram til Ukraina.

– Dette er sentralt for Norges oppfølging og kontroll med de mange milliardene som går til det ukrainske forsvaret, sier Schjøtt-Pedersen.

Riksrevisjonen varsler også at de har flere undersøkelser i sving om den norske Ukraina-støtten. Til høsten kommer de med en rapport om forsvarsmateriell som Norge har gitt til Ukraina, inkludert F16-flyene.

Til Panorama sier Schjøtt-Pedersen at det er ennå er for tidlig å konkludere rundt de videre undersøkelsene av den sivile støtten. 

– I noen grad er vi fortsatt søkende etter hva vi skal gå videre med og hvilke valg av temaer som skal gjøres, sier han.

Effekt på slagmarken?

I denne omgang har Riksrevisjonen først og fremst sett på om bistanden er i tråd med de hovedmålene og forutsetningene Stortinget har bestemt for Ukraina-bistanden.

Schjøtt-Pedersen opplyste på pressekonferansen tirsdag at Riksrevisjonen hadde hatt et team inne i Ukraina i til sammen én uke, primært for å gjøre intervjuer. 

Etaten har ikke sett på om den militære støtten fra Norge har hatt effekt på slagmarken, og det er ikke undersøkt om det kan ha foregått korrupsjon i Ukraina, ble det opplyst. 

– Det vil være veldig omfattende å undersøke hvordan støtten fra Norge virker på slagmarken, sier Schjøtt-Pedersen.

Revisjonen varsler også at de har et ønske om mer samarbeid med den ukrainske riksrevisjonen.

– Urovekkende

Frp mener man må akseptere høyere risiko for feil og misbruk i en krigssituasjon, men sier det drøyer for lenge å få på plass interne kontrollsystemer i Forsvarsdepartementet. Det må på plass brennkvikt, understreker Per-Willy Amundsen, leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen til NTB.

– Riksrevisjonen har funnet flere tilfeller hvor det mangler vurderinger av risiko for korrupsjon. Det er dypt urovekkende. Å forhindre misbruk av midlene er avgjørende viktig, først og fremst for å sikre at pengene når fram dit Stortinget har intendert istedenfor å havne i korrupte lommer, men også fordi dette er penger som ikke kan brukes to ganger, sier han.

Nansen-programmet

Målet med Nansen-programmet er at Norge gir mest mulig effektiv og fleksibel støtte til Ukrainas forsvarskamp. På lengre sikt er formålet å bidra til et velfungerende, demokratisk og trygt Ukraina og å understøtte landets ambisjoner om euro-atlantisk integrasjon. Midlene gjennom Nansen-programmet har seks førende prinsipper og rammer for bruk:

• Målet er et Ukraina som kan bestemme over egen framtid.
• Ukrainas behov skal ligge til grunn for den norske støtten.
• Støtten skal koordineres med ukrainske myndigheter og internasjonale partnere.
• Nansen-programmet skal ivareta et tydelig skille mellom militær og sivil støtte.
• De humanitære prinsippene skal ligge til grunn for all humanitær innsats.
• Nansen-programmet vil vektlegge dokumentert leveringsevne og gode kontrollsystemer.

Risikoen for at Russland lykkes med sin angrepskrig, gjør at Stortinget er villig til å akseptere en større risiko for Ukraina-støtten enn normalt.