Staten hadde tidlig mulighet til å hindre trygdeskandalen

<p>Granskingsutvalget og leder Finn Arnesen (t.h) gir alle flengende kritikk for håndteringen av EØS-reglene, inkludert seg selv. T.v. arbeids- og sosialminister Torbjørn Røe Isaksen (H).</p>
Granskingsutvalget og leder Finn Arnesen (t.h) gir alle flengende kritikk for håndteringen av EØS-reglene, inkludert seg selv. T.v. arbeids- og sosialminister Torbjørn Røe Isaksen (H). Foto: Lise Åserud / NTB scanpix / NTB scanpix

Arnesen-utvalget som gransket NAV-skandalen viser til steder der staten innså feil tolkning av EØS-reglene uten å endre praksis. Dessuten stiller utvalget spørsmål ved straffenivået for trygdesvindel.

I fjor eksploderte den såkalte «trygdeskandalen» i Norge. Regjeringen erklærte at mye av det NAV og domstolene har regnet som «trygdesvindel» i årevis, ikke er svindel likevel.

NAV har lagt til grunn at man må oppholde seg i Norge for å motta arbeidsavklaringspenger, sykepenger og pleiepenger.

Derfor har de som ikke har opplyst om utenlandsopphold i NAV sine skjemaer blitt regnet for trygdemisbrukere, fått krav om tilbakebetaling av hundretusenvis av kroner og blitt idømt fengsel flere år etterpå på grunn av treg saksgang.

Tirsdag denne uken ble granskingsutvalgets rapport lagt fram, ledet av Finn Arnesen, professor i europarett.

Konklusjon: Alle hadde ansvar for skandalen. NAV, regjeringer, dommere og forsvarere. Systemsvikt, som det heter.

Utvalget har identifisert hendelser i løpet av de siste 20 årene hvor feilene ble avdekket og brukeren fikk pengene, uten at praksisen ble endret for alle.

– En praksis der man aksepterer rettens lovforståelse i den aktuelle saken, men ikke i andre, harmonerer ikke godt med kravet om likhet for loven, sier Finn Arnesen til ABC Nyheter.

NAV ombestemte seg rett før rettssaken

En av dem startet i 2010. En bruker som var advokat selv ble nektet sykepenger under opphold i Spania. Advokaten drev virksomhet både i Norge og Spania, og tapte saken i Trygderetten. Mannen anket til lagmannsretten.

En underdirektør fra Arbeidsdepartementet ble innkalt som sakkyndig vitne. Underdirektøren har tidligere konkludert med at advokatens sak ikke har vært tilstrekkelig vurdert etter gjeldende EØS-regelverk.

Det må foreligge «objektive eller saklige grunner» for å tvinge en person til å oppholde seg innenfor rikets grenser, og kravet «må ikke gå lenger enn nødvendig», skrev underdirektøren i brev til advokaten.

Regjeringsadvokaten ble koblet inn og motsatte seg at underdirektøren ble innkalt til å vitne. Da svarte advokaten med å foreslå en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen i stedet.

Det gjorde at rettssaken ble ikke noe av. NAV ombestemte seg og han fikk sykepengene sine.

– Problematisk

– Regjeringsadvokaten ble koblet inn og NAV omgjorde avgjørelsen like før saken kom opp. Er ikke dette litt spesielt?

– Det er etter mitt syn ikke overraskende at NAV omgjør et vedtak hvis Regjeringsadvokaten mener at NAV ikke har en sak. Det som påpekes i utredningen, er det uheldige i at NAV verken ser nærmere på tidligere vedtak som er basert på den lovforståelsen de nå har fått forklart, og akseptert at er galt. De legger heller ikke riktig lovforståelse til grunn for etterfølgende praksis, en lovforståelse som de nå har fått forklart.

– Det er også problematisk at den nye lovforståelsen heller ikke formidles til Trygderetten. Utredningen påpeker at NAV, der Trygderetten eller lagmannsretten ikke deler deres lovforståelse, enten må legge den lovforståelsen til grunn også i andre saker, eller også anke til Høyesterett, sier Arnesen.

Departementets råd kokte bort i kålen

Tilbake i 2000 var det en annen sak, der en kvinne klaget til EFTAs overvåkingsorgan ESA. Kvinnen ble syk i Spania. Der vedgikk Arbeidsdepartementet overfor ESA at praksisen ikke var i tråd med EØS-avtalen allerede i 2000. Departementet skrev:

«Reglene om at sykepenger bare ytes til medlemmer som oppholder seg i Norge kommer til anvendelse i de aller fleste slike tilfeller. Begrunnelsen for bestemmelsen er ifølge rundskrivet hovedsakelig at det ikke er mulig å føre den nødvendige kontroll når vedkommende oppholder seg i utlandet.
Sosial- og helsedepartementet kan ikke se at det er belegg for dette.»

Etter flere diskusjoner i et såkalt «spesialutvalg» mellom Rikstrygdeverket (nå NAV) og departementet, ble praksisen endret - men kun for dem som ble syke i et EØS-land, og for dem som hadde familie som de skulle besøke i EØS-land. Ikke for de andre.

– Et krav vi har med oss fra lenge før EØS ble påtenkt

Egentlig skulle endringen godkjennes av departementet. Det skjedde ikke, og departementet fulgte heller ikke opp saken. Selv om konklusjonen i spesialutvalget var at:

«..etter avdelingsdirektørens oppfatning er det vanskelig å se at det er mulig å nekte en person sykepenger under opphold i et annet EØS-land, såfremt vilkårene for øvrig er oppfylt. Dette på bakgrunn av EØS-avtalens og forordningens grunnleggende prinsipper om bl.a. retten til fri bevegelighet og likestilling av territorier.».

– Kravet om å oppholde seg innenfor rikets grenser var til stede allerede før vi ble medlem i EØS i 1994. Hvorfor er det kravet så viktig, egentlig?

– Ja, det hører med i bildet at kravet om opphold i Norge er et krav vi har med oss fra lenge før EØS ble påtenkt, sier Arnesen.

– Kravet er begrunnet i hensynet til oppfølging og kontroll av mottaker og kontroll med at vilkårene for rett til ytelsen er tilfredsstilt. Kravet er videreført, uten at det er vurdert hvordan et slikt rent krav om opphold i Norge lar seg forene med EØS-avtalens regler om fri bevegelighet.

Om andre tiltak for oppfølging kan brukes, som ikke innebærer forbud mot grensepassering, ble heller ikke vurdert, påpeker professoren.

Er det likevel et lovbrudd, selv om loven er feil?

– Det er flere som reiser spørsmålet om NAV-brukere har gjort noe ulovlig eller i alle fall umoralsk, ved ikke å krysse ut riktig på skjemaet - selv om statens lovtolkning var feil. Hva tenker du om det?

– Det er ikke slik i norsk rett at du kan straffes om du gjør noe du tror, eller burde trodd, var straffbart, understreker Arnesen.

Med andre ord, dersom kravet om opphold i Norge er uvesentlig for om du skal få ytelsen eller ikke, så har NAV-brukere gitt feil opplysning om noe som ikke har noen betydning. Skal de da straffes eller fordømmes for det?

– Der det er krysset feil på skjemaet, innebærer det at det er gitt en gal opplysning om noe som rettslig sett skal være uten betydning for retten til ytelsen, sier han, men understreker:

– Samtidig er det en plikt til å gi korrekte opplysninger.

Så hva skjer dersom man har gitt feil opplysninger til NAV?

Straffene er strenge, noe som tas opp av granskingsutvalget. Selv om straffen etter Folketrygdlovens § 25-12 er «bøter», så brukes bestemmelsen ikke. I stedet går aktoratet rett på bedrageribestemmelsen i straffelovens § 371. Der er strafferammen 2 år, og 6 år for grovt bedrageri.

Stiller spørsmål ved straffenivået

Straffenivået kommenteres av utvalget. «Selv der nasjonale regler lovlig kan hindre fri bevegelighet, må imidlertid sanksjonene ved brudd på slike regler overholde EØS-rettslige krav», skriver de.

– Et viktig spørsmål er hvilken betydning EØS-retten har for straffenivået ved brudd på EØS-konforme plikter trygdemottaker måtte ha, sier Arnesen.

– Det er flere avgjørelser fra EU-domstolen der domstolen understreker at selv om en hindring for fri bevegelighet lar seg forene med EU-retten, må ikke straffen for ikke å respektere hindringen være så høy at straffetrusselen i seg selv blir en hindring for fri bevegelighet.

Påtalemyndigheten har behandlet sakene som «klassiske bedragerisaker», og EØS-problematikken ble ikke dratt inn. Flesteparten av sakene gjelder norske borgere som besøker andre land.

Sakene der NAV-brukeren har «unndratt» mer enn grunnbeløpet i Folketrygden (99.858 kroner i 2019, 49.090 i år 2000), har endt i ubetinget fengsel.

Hva med ønsket om å stoppe trygdeeksport?

Utvalget har også vurdert om politiske utspill i forbindelse med «trygdeeksport» kan ha bidratt til skandalen. Arnesen tror ikke det.

– Det har vært mye politisk diskusjon om trygdeeksport. Imidlertid, det er kun noen få prosent av ytelsene fra folketrygden som havner i utlandet, 1,66 prosent i 2017.

– Begrepet trygdeeksport er det ikke enighet om innholdet i. Det er nok vanligst å bruke det om de tilfellene der trygdemottaker, eller de som nyter godt av trygden – typisk ved barnetrygd – bor i utlandet.

– De situasjonene dette sakskomplekset gjelder, er der trygdemottaker oppholder seg midlertidig i et annet EØS-land. Så det er ikke noe i det materialet utvalget har hatt tilgang til – og det er omfattende – som indikerer at ønsket om å begrense trygdeeksport er årsaken til at forholdet mellom oppholdskravet og EØS-retten ble liggende i blindsonen, feiltolkningen av trygdeforordningen eller at feilen ikke ble oppdaget og rettet tidligere, sier han.

Mer fra ABC Nyheter
Siste fra forsiden