Norsk sikkerhet i en terrorisert verden

Forsker Iver Johansen ved FFI.

Angrepene mot USA 11. september 2001 brakte trusselen fra internasjonal terrorisme opp på den nasjonale sikkerhetsagendaen i de aller fleste land. Noe av det som gjorde mest inntrykk var at et til da nesten ukjent terrornettverk - al-Qaida - kunne ramme verdens sterkeste militærmakt så å si uten motstand og på en ytterst spektakulær måte. Spørsmålet om den nye terroren med dette hadde erstattet den tradisjonelle militære dimensjonen i de nasjonale trusselvurderingene; om den så og si var blitt den nye sikkerhetstrusselen par excellance, var noe som ble diskutert i en rekke land, også Norge.

Nå, nesten sju år etter, kan det være på tide å gjøre opp en foreløpig status. De sentrale spørsmålene er: Hva betyr terrorisme for norsk sikkerhet? I hvilken grad kan vi si at Norge er truet av internasjonal terrorisme? Og ikke minst: Hvordan har dette endret norsk sikkerhetstenkning?

Frykt som drivkraft

Før vi går videre kan det være nyttig å definere mer presist hvilket problem det er vi har foran oss. La oss begynne med hva vi mener med terrorisme. De aller fleste definisjoner av terrorisme inneholder en eller flere av disse tre komponentene: Terrorisme er (i) politisk motivert vold, utøvd av (ii) private aktører (altså ikke stater), der hensikten er (iii) å legge press på en regjering gjennom å skape frykt i befolkningen.

Denne definisjonen forteller oss flere viktige ting. For det første at formålet med terroren er politisk. For terroristen fremstår voldsbruken som et rasjonelt virkemiddel for å oppnå et politisk mål. For det andre at terrorens virkemåte er indirekte. Terrorgrupper har sjelden mulighet til å ramme staten eller dens maktapparat direkte. I stedet er deres operasjonsmodus å frembringe en frykt blant befolkningen som kan fremkalle ønskede tilpasninger i myndighetenes politikk.

For det tredje kan terrorisme på mange måter betraktes som en spesiell måte å føre "krig" på. Dette er imidlertid ikke krig i en rent folkerettslig forstand. Etter folkeretten kan bare stater føre krig. Når private aktører anvender makt mot en stat utløser dette en rekke folkerettslige problemstillinger vi skal komme tilbake til nedenfor.

Sikkerhetsutfordring

Det andre begrepet vi har foran oss er "sikkerhet". Sikkerhet for et land kan defineres på mange måter. Vi vil her se på sikkerheten fra to synsvinkler. For det første, hva er sikkerheten for? For at vi overhodet skal kunne snakke om en stat forutsettes det at staten har et bestemt territorium, med en større eller mindre befolkning og med politiske og administrative organer for å hevde myndighet over de to første. Dette er i tråd med den amerikanske diplomat og statsviter George Kennan, som har uttalt at: "Interessene som staten må fremme er grunnleggende sett statens militære sikkerhet, autonomien til statens politiske liv og velferden til innbyggerne". En kan si at en stat opprettholder sin sikkerhet så lenge disse interessene er ivaretatt.

En kan imidlertid også betrakte sikkerheten fra en annen synsvinkel, nemlig hva den skal være mot. Tradisjonelt har dette nesten utelukkende vært knyttet til andre staters militære styrker. Så lenge en stat kan forsvare seg mot militære angrep, kan vi si at sikkerheten er ivaretatt.

Det er her terrorisme kommer inn og lager ugreie i definisjonene. Kan vi si at terrorangrep truer en stats sikkerhet på samme måte som et militært angrep kan det? Det synes nokså åpenbart at terrorgrupper ikke kan true en stats territorium. Litt mer uklart er det hva svaret er for de to andre faktorene. Terrorister kan åpenbart hverken true befolkningen som helhet eller overta statsapparatet. På den annen side kan terrorister true i hvert fall deler av befolkningen - angrep som retter seg mot tilfeldige sivile er jo nettopp terrorens kjennemerke, og terrorangrep kan i det minste tenkes å føre til en innsnevring av en regjerings handlingsmuligheter. Slik sett er det mulig å argumentere for at terrorangrep kan utgjøre en sikkerhetsutfordring, også for en stat.

Er Norge truet av terrorister?

Ethvert individ representerer potensielt en trussel, noe som kan føre til en radikal intensivering av statens kontrolltiltak. Hva så med Norge? Er Norge truet av terrorister? Dersom vi ser på listen av terrorangrep og trusler som er rettet mot Norge, er denne temmelig kort. Vi vet at al-Qaidas nestkommanderende - Ayman al-Zawahiri - to ganger har nevnt Norge i forbindelse med oppfordringer til angrep. Foranledningen har vært norske militære bidrag til operasjonene i Irak og Afghanistan og publiseringen av muhammed- karikaturene. For øvrig kjenner vi til at utlendinger kan ha drevet spaning i Norge som muligens kan sees i sammenheng med forberedelser til terrorangrep, og det er fremsatt trusler eller gjennomført angrep i nærheten av norske ambassader (Nairobi, Jakarta), men uten at
Norge spesifikt har vært målet. Skytingen mot synagogen i Oslo er en
temmelig spesiell sak, og kan neppe settes i sammenheng internasjonal terrorisme.

På denne bakgrunn kan vi i og for seg konkludere at trusselen mot Norge fra terrorister er null eller svært nær null. På den annen side vet vi fra en rekke eksempler i Storbritannia, Spania, Tyskland, Nederland, Frankrike og andre steder, at lokale radikaliserte grupper kan sette i verk svært dødelige angrep. Det er vanskelig å sette frem en troverdig argumentasjon for at dette ikke også kan skje i Norge, og vi vet svært lite om hvor mange mulige angrep som er blitt forhindret. I realiteten er det terrorens potensial heller enn dens reelle styrke i øyeblikket som teller. Terroren lever på mange måter sitt eget liv i massemediene, og det er trusselscenarioene mer enn virkeligheten som driver mottiltakene.

Hvilke konsekvenser har så terrortruslene fått for norsk sikkerhetstenkning? En av de mest åpenbare konsekvensene er en stadig mer påtrengende kontroll av enkeltindivider på stadig flere samfunnsarenaer. Et av terrorens kjennetegn er at den kan utøves av så å si hvem som helst. Satt på spissen kan vi si at kombinasjonen av samfunnsmessig sårbarhet og globalisering gjør det mulig for enkeltindivider å føre krig mot stater.

Globalt risikosamfunn

Den tyske sosiologen Ulrich Beck har begrepsfestet denne tilstanden som et globalt risikosamfunn. Teknologien formidler truslene og muliggjør både en universalisering og en individualisering av krigføringen. Ved dette trues samfunnet fra to sider. På den ene siden kan så å si hvem som helst intervenere i hvert enkelt individs liv på måter som våre etablerte sikkerhetsinstitusjoner langt på vei er ute av stand til å forhindre. Når truslene ikke lenger kommer utenfra, men allerede er en del av samfunnet, rettes myndighetenes oppmerksomhet mot borgerne selv. Ethvert individ representerer potensielt en trussel, noe som kan føre til en radikal intensivering av statens kontrolltiltak. Det er en politisk utfordring å unngå at en med dette slår inn en kile mellom staten og samfunnet.

Det er altså en kjensgjerning at ethvert terrorangrep - uansett hvor "internasjonalt" det måtte være - vil manifestere seg som et internt sikkerhetsproblem. Dette innebærer at terroristene i prinsippet skal pågripes og straffes av den stat hvor angrepet er utført. I praksis er dette ofte umulig eller svært vanskelig. Terroristene kan være døde, eller de kan leve beskyttet i et annet land. Internasjonal rett gir dessuten svært begrensede muligheter for å angripe terrorister over landegrenser med militære midler. (Under konseptet "War on Terror" påberoper likevel USA seg retten til å bekjempe terrorisme over hele verden.) Samtidig eksisterer det en økende erkjennelse av at stabile regimer og sterke statsmyndigheter er den beste garanti mot terrorisme. Her er vi bl.a. ved kjernen i norske myndigheters motiv for å bidra med militære ressurser til operasjonene i Afghanistan; styrking av statsmakten er nødvendig for å forhindre etablering av fristeder for terrorister på afghansk jord.

Trusselen innenfor murene

Vi ser altså at selv om internasjonal terrorisme hittil ikke har rammet Norge direkte, er fenomenet terrorisme i ferd med å skape dyptgripende endringer. Dette gjelder på så forskjellig områder som enkeltindividers daglige liv og internasjonale regimer for konflikthåndtering. Det er ikke mulig å eksternalisere truslene på samme måte som tidligere, ved for eksempel å stenge grensene, bygge opp stadig mer sofistikerte forsvarssystemer eller slutte seg sammen i allianser. Truslene er på en måte allerede "innenfor murene" ved at de er en del av og utnytter de systemene og den infrastruktur vi baserer samfunnets funksjoner på. Det er foreløpig et ubesvart spørsmål om de sikkerhetsfunksjoner vi etablerer representerer et relevant svar på utfordringene.